广州工业发展后劲不足 政府如何有为才能扭转颓势？
广州发展制造业的发力点应瞄准内涵丰富、价值链长的产业链，留住“四梁八柱”。
人无远虑必有近忧，对于一座城市而言，也一样。
过去十年，广州的工业对GDP增长的贡献率下降了近10个百分点。不仅表现在广州的规上工业增加值占GDP的比重在逐步下降，2021年广州规上工业总产值在四个一线城市中排名也最低，不如苏州、重庆，低于东莞、佛山，更重要的是，差距还在逐渐拉大。以东莞为例，东莞在2017年的规上工业总产值低于广州230亿元，2018年超越广州，至2021年，东莞的规上工业总产值已经比广州多了近1400亿元。广州工业发展后劲不足已然显现。
作为华南地区工业门类最齐全的城市，综合实力一直排在全国前列的广州工业怎么了？最直接的原因或许在于十多年前没有精准预判到现代产业的演进趋势，从而对战略性新兴产业的布局晚了，也或许是工业基本盘尚在广州的压力不够大、动力还不够强。
那么，下一个十年，广州的工业应怎样扭转颓势？已经喊出要“坚持产业第一、制造业立市”的广州如何践诺？
A
发展空间受挤压“退二进三”后 工业发展放缓
2008年金融危机后，广州中心城区工业外溢，行动代号为“退二进三”，即制造业向外走、服务业往里走。当年，《广州市人民政府关于推进市区产业“退二进三”工作的意见》出台，目的在于优化城市产业结构和空间布局，促进经济发展与资源环境相协调。2010年亚运会举办后，广州还进一步聚焦于“国际商贸中心+世界文化名城”的新定位。此后，广州的产业重心逐步向金融、房地产、商贸、物流、文创等领域转移。
原本“三二一”是符合经济发展规律的产业演进方向，也是一个国家、城市或较大的区域发展所经历的阶段，体现了城市经济发展的必然趋势。但在广州市社科院研究员张强看来，高质量“三二一”结构的前提是第二产业的充分发展，在此基础上带动第三产业的崛起并由市场主要调节而达到“三二一”产业结构，否则就可能导致经济“空心化”，严重影响经济的可持续发展。
与此同时，工业发展的空间受到挤压。根据广州市历年统计年鉴，全社会对住宅的固定资产投资自2009年起整体呈增长态势，2011年至2015年平均增速更是达到20.4%。2013年仅上半年，广州一口气在全市规划了九座“新城”，包括天河智慧城、海珠生态城、广钢新城、黄埔滨江新城等等，一连串的规划也带动了周边地价、楼价的上涨，间接推高了工业用地成本。
“工业的一个特点是初期进入的时候要低成本，它的效益是在未来很多年持续产生的，而房地产是一锤子买卖。那时很多工业园区、农村土地都做了房地产，大量的土地资源被占用，闲置几年后一转手，地价成本就上升了。”张强说。
在此背景下，广州规上工业增加值占GDP的比重从2011年的27.02%起，每年持续下跌，到2021年其占比已跌至17.58%。即便是一向以互联网经济发达著称的杭州，这一比例也从未跌破20%。
另一组数据更能看出问题。2017年以来，广州的规上工业总产值在四座一线城市中持续最低，且差距在逐步拉大。值得一提的是，东莞在2017年的规上工业总产值低于广州230亿元，2018年超越广州，至2021年，东莞的规上工业总产值已经比广州多了近1400亿元。
广州工业增速的相对放缓，一定程度上反映了其中占比较大的制造业的走低。业界普遍认为，制造业还不够强大的时候比重不能下降太快，至少要在25%左右，再加上建筑业、采矿业、电热气水，第二产业占GDP的比重要超过1/3。而对于没有采矿业的广州来说，制造业的重要性更为凸显。
B
推动效果不尽如人意 忽略市场需求 缺乏大项目带动
广州不是没有努力。据不完全统计，2012年以来，广州几乎每隔一年就出台一个推动制造业发展的相关政策文件，且大部分政策明确聚焦“先进制造业”，但效果不尽如人意。
2019年至2021年，规上先进制造业和高技术制造业占规上工业总产值比重增长缓慢，二者三年加起来的增长幅度均不到1%。2021年，广州先进制造业增加值占规上工业增加值的比重为59.31%，远低于深圳、惠州。
“广州在制定各种产业规划时，只注重发展什么产业，发展多大规模，普遍忽略市场需求分析，这是其发展制造业过程中存在的最大问题。”广东省委党校原副校长、教授陈鸿宇表示，广州虽然推出不少产业发展规划，涉及的产业面也很全，但对市场需求的分析却不足，“有为政府是为市场更有效服务的，发展什么产业，市场在哪儿，政府不仅是确定大门类方向，更要精准把握细分市场，对需求侧的分析细化至产品层面，包括摸清其生命周期”。
2017年，广州针对性地提出了“IAB”和“NEM”计划，即发展新一代信息技术、人工智能、生物医药、新能源新材料等与制造业紧密相关的战略性新兴产业，随后进一步提出打造10个价值创新园区，目标是培育发展出6个千亿级产业集群。
而早在2009年，杭州就明确提出创建N个新的国家级试点和基地，以引领战略产业和新兴产业的发展，2010年杭州获批的国家级试点和产业基地拓展区达到45个；2011年苏州开始布局战略性新兴产业，当年就创建了首批17个新兴产业基地；2011年上海也提出将临港产业区作为培育战略性新兴产业的主战场，目标是形成以先进装备制造业为核心、战略性新兴产业为重点的产业格局。
有了目标明确的规划布局，再通过投资一批重大制造业项目来支撑工业发展，通常来说见效较快。不过从公开报道来看，广州实际落地投产的大制造业项目并不多。据不完全统计，2017年以来，广州真正落地的亿元级投资制造业项目为17个，明确已投产的不足三成。2021年，广州注册制造业项目仅占全市注册项目的20.8%，较上年下降9.6个百分点。
C
发挥“龙头”支撑作用 要留住产业链的“四梁八柱”
除了上马重大项目，龙头企业的拉动同样是制造业发展的重要支撑。“广州的龙头企业不够‘龙’，企业所在的产业链条在广州的根植性就不强，广州应当站在产业链的宏观层面培育扶植龙头企业，对千亿、万亿级产业的培育需要更有力的举措。”广东工业大学原校长、广东省制造强省专家咨询委副主任陈新说。
然而，本土龙头企业的培育需要时间。以比亚迪为例，从2004年深圳市龙岗区政府与比亚迪签署了关于建设汽车生产基地的框架协议开始，深圳市培育比亚迪至少10年。2010年，当比亚迪进军新能源汽车受到质疑时，深圳率先推出公交电动化的城市战略，后被全国推广。此外，围绕比亚迪等龙头企业，深圳市还持续集聚资源，形成了从正负极材料、电解液、电池隔膜到动力电池成品制造，从新能源汽车的电机、电控、电动总成、配套充电设施到整车制造，集研发、生产及销售为一体的完整产业链条。2009年比亚迪的营收411亿，2015年爆发式增长至800亿，2022年预计突破4200亿。
陈新建议，广州发展制造业的发力点应瞄准内涵丰富、价值链长的产业链，要下决心给一些特殊的政策，留住“四梁八柱”，这里面既包括集中力量培育龙头企业、链主企业，同时也要对配套的科技型、未来型中小企业花更多的精力进行调研、扶持，这些中小型科技公司多年后将诞生新的产业集群与产业链条，形成强大的产业拉动力。
形势不容乐观，目前广州在培育和支持科技型中小企业接续发展方面，在财政、人才、成本、就业扶持等多方面存在不足。在国家工信部已公布的四批专精特新“小巨人”企业中，广州仅位列14名，与北京、上海、深圳、宁波、重庆、杭州、成都等城市差距较大。
张强还建议，政府扶持引导产业发展的方式要改变，资源对接、研发支持、数字赋能、品牌推广、稳定预期、牵线搭桥等高端服务要跟上，要放手让市场化、专业化机构管理运营政府投资引导基金，把资金更多地投向战略性新兴产业上；同时，精心打造与战略性新兴产业发展规律相适应的新型产业园区和平台，努力形成产业链、创新链、资金链、服务链深度融合、高效对接的产业生态。
声音
广州在制定各种产业规划时，只注重发展什么产业，发展多大规模，普遍忽略市场需求分析，这是其发展制造业过程中存在的最大问题。
有为政府是为市场更有效服务的，政府不仅是确定大门类方向，更要精准把握细分市场，对需求侧的分析细化至产品层面，包括摸清其生命周期。
——广东省委党校原副校长、教授陈鸿宇
广州的龙头企业不够“龙”，企业所在的产业链条在广州的根植性就不强。广州应当站在产业链的宏观层面培育扶植龙头企业，对千亿、万亿级产业的培育需要更有力的举措。”
——广东工业大学原校长、广东省制造强省专家咨询委副主任陈新
政府扶持引导产业发展的方式要改变，资源对接、研发支持、数字赋能、品牌推广、稳定预期、牵线搭桥等高端服务要跟上，要放手让市场化、专业化机构管理运营政府投资引导基金，把资金更多地投向战略性新兴产业上。
——广州市社科院研究员张强
来源：南方都市报
