广州国企改革如何“强身健体”添活力？ 放股权引入产业链关键资

推进混合所有制改革是新一轮国有企业改革的重大举措和关键环节。近期，全国各地国企混合所有制改革动作频频。

西部，甘肃21家省属企业推出的50个“含金量”十足国企混改项目，涉及装备制造、交通运输、能源电力、金融服务等领域。东部，上海国资委主导绿地控股再推混改吸引业界不少关注。

广东也在出台改革措施。7月21日，《关于深化省属国资国企改革发展的若干措施》从六个方面提出21条措施，为未来3年省属企业“改革向哪儿走”指明了方向。

具体到广州而言，2019年，广州市区两级国企资产总额首破4万亿，达4.12万亿元，增长14.7%。从推进资源重组与混改方面看，广州去年完成了11家市管企业重组整合，市国有控股上市企业增至29家，越秀集团发行100亿元优先股引入工商银行，城投集团出资10亿元参与南航股权多元化。

国企改革应该怎么走？国企混改渐入深水区，如何引入更多活水以激活全局？如何打造国资国企改革创新的“广州样本”？专家表示，广州是我国改革开放前沿阵地，国有企业的资产证券化较高，同时拥有众多优秀的民营企业。广州国企改革应进一步降低单个上市公司国有股权的比重，探索建立有别于国有独资、全资公司的管控机制，把国企改革引向深入。

牵住“两类公司”改革“牛鼻子”

加快推动以管资本为主的职能转变，“两类公司”是重要抓手。

早在2018年国务院印发的《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》中就明确区分了国有资本投资、运营公司的功能定位，提出了两种组建方式和两种授权机制，规范了国有资本投资、运营公司的治理结构和运行模式。

广州市国资委主任陈浩钿在此前接受南方日报采访时曾表示，以“两类公司”为重要抓手，加快推动以管资本为主的职能转变。继续研究以多种形式推进混改，进一步明确未来3年的改革方向和实施计划。

“两类公司要承担部分国资委的职能，比如说资产投资、战略发展、重大项目投资、财务收益管理等。”在长期关注国企改革、混改的普华永道中国国企改革服务合伙人宋经纬看来，国资委更多的是要担当“裁判员”的角色，将资本市场的运营部分功能转移到“两类公司”。“国有资本投资公司更强调战略型管控，在资源配置、业务板块具体经营方面有更多战略性的考虑。”

“两类公司”的作用还体现在布局新兴领域、新兴产业上。在宋经纬看来，投资是国有资本投资公司的使命。“公司承担的不单是经营任务，而更多注重于通过股权投资、基建投资等方式布局新的领域，可以说一个不会做新兴产业的国有资本投资公司是不合格的投资公司”。

“两类公司”改革已经成为国企改革的“牛鼻子”，如何牵住“牛鼻子”还在探索当中。

“走一盘棋，先想3步。”是宋经纬给出的建议。“怎么设立、怎么用好、怎么管好和监督是一开始就要考虑好的问题。转型或者组建公司之后总部的职能和架构能否随之灵活调整，是国企混改能否顺利进行的重要因素。”

中国企业改革与发展研究会研究员吴刚梁则提出，在组建国有资本投资公司过程中，不能简单地把现有的集团公司“翻牌”，而是要真正实现其功能转变。“国有资本投资公司是专业化、市场化的资本运作平台，应该以股权投资基金为主要投资工具，更加注重投资的收益率、退出机制，并以股东身份深度参与公司治理，而不是传统的集团公司投资和管理子企业的模式。在国企混改过程中，要充分发挥国有资本投资公司在股权多元化、降低负债率方面的作用。”

在吴刚梁看来，国有资本投资公司最好是国有独资，本身不搞负债，这样他们运营的资本就是纯粹的国有资本。“另外，把具体经营业务都下沉到子企业去，借鉴淡马锡模式，将子公司视为自己的‘投资组合’，而不是下属单位，不干预他们的具体经营过程，这样才能真正实现从管企业向管资本转变。”

开放股权引入产业链关键资源

国企混改怎么“混”、怎么“改”？在宋经纬看来，“混”是手段，“改”是目的。“当前国企混改已经进入以改为主的阶段，可以说是进入了深水区。”

他表示，国企混改并不是通过股权多元化，引入不同的投资者“混”完就算了，而是要通过企业战略和改革来引领。“缺什么补什么，要从整体产业布局去考虑，看产业缺少哪一个环节资源，重点引入这方面的关键资源。”

“以科技型企业混改为例，要从产业链考虑，比如说要引入关键环节‘卡脖子’技术，通过开放股权吸引紧缺资源，以引促改，以投促改，既保证控制力，又补了短板。”他表示。

广州在此方面也有规划。此前，广州市国资委表示，支持市属国企借力资本市场，发挥国资产业并购基金作用，围绕产业链上下游，收购一批稳链、补链、强链的上市公司和优质企业，深入融入全国全球供应链、产业链、价值链，提升全球资源配置能力。鼓励市属国企共享产业链渠道，引导重点供应链企业参与国企混改、推动供应链产业链本地化，建立安全可控供应链体系。

国企混改就像找对象结婚，要看双方“合不合拍”。但如果婚姻不幸福，也要有相应的“离婚”机制。宋经纬表示，国企在混改之前首先要考虑清楚5个方面的问题。“一是双方认同的战略性产业转型升级；二是投资者的协同和资源投入；三是机制改革要改什么；四是程序的合规和风险管控；五是如何监督。这些问题都需在一开始就做好规划。”

“国有资本的投资应该做到有进有退，向前瞻性、战略性行业集中。国有企业加大重大科技创新方面投资，不仅有利于增强自己的核心竞争力，而且有助于弥补我们一些产业链短板和核心技术短板，在‘卡脖子’技术、关键零部件取得重大突破，发挥国有资本的引领作用。”吴刚梁说。

“当前混改主要通过两条路径来实现，一是国有企业引入民营战略投资者，二是国有资本投向民营企业。”他表示，两种方式各有优劣之处。“前者好处是可以优化国有企业的股权结构，转变其经营方式，还可以让民营企业有机会进入一些壁垒较高的垄断行业；劣势是很多国有企业的资本量太大，民营资本量较少，占股比例太小，很难真正改变国企的股权结构和治理机制。”他表示。

后者又称“反向混改”，好处是可以解决民企与国企在混合过程中资金不足的问题。“特别是在当前国内很多民企遭遇经营困难之际，这种混改模式，也成为当前国有资本为民营企业‘纾困’的一种方式。劣势就是这种模式可能会造成国有资本过度扩张，向民企输送低效的国企管理模式，甚至造成‘国进民退’。”吴刚梁说。

进一步降低单个上市公司国有股权比重

6月28日晚间，广电运通披露非公开发行股票预案。国调基金、广州城发、广州开发区金控、格力集团4名特定投资者成为此次发行的对象。

目前，广电运通的控股股东广州无线电集团持股52.96%，而他将引进的4家投资者——战投国调基金、广州城发、广州开发区金控、格力集团都是国有背景的投资者，可见这将是一次“股权多元化”改革模式。

“本轮国企改革的一个重要目标，就是解决上市公司国有股‘一股独大’的问题。对于一些应当由国有控股的企业，可以引入多家国有股东来持股，逐步降低单一国有大股东（集团公司）的持股比例，在国有股东之间形成相互制衡的治理机制。”吴刚梁说。

国企混改不是私分国资的盛宴，在混改过程中还要防范国有资产流失等各种风险。

“每一次混改需要思考的问题是引进的投资者对改革的帮助是什么？”宋经纬表示，国企混改要引入投资者做大做强，其与产业的关联度越高效果越好。“投资者对产业的作用在哪里，二者产生火花的结合点在哪里，这些都是实际的问题。股权具有稀缺性，每次放开股权之后，股东达到一致性的难度越大，所以要确保每次都引入一个真正有帮助的股东。”

税务风险也是国企混改当中需要规避的风险。“很多国企在混改过程当中会忽略资产剥离或者是引入战略投资时产生的潜在的税务风险。”普华永道中国税务与商务咨询合伙人许晓扬表示，项目公司在引入战略投资的时候要做好税务尽调，“要做一个健康检查，不要背着历史包袱前行。”

在她看来，企业在重组之前就要做好税务风险管理。“原来的国企股东剥离资产业务时采用的税务处理应如何规划好，不但影响国企重组的阶段税务成本，也影响到项目公司将资产‘装进来’之后相关资产的税务成本的确认，这些对未来的投资者在双方合作时候对项目公司的估值来说也是需要考虑的因素。”

优化国有资本配置，力争竞争类市属国企资产证券化率达到80%。深化混合所有制改革，扩大集团层面职业经理人试点。这些都是下一步广州国企改革的方向，进入深水区，广州应如何进一步增强国企活力？

吴刚梁认为，广州是我国改革开放前沿阵地，资本市场发达，国有企业的资产证券化较高，同时优秀的民营企业数量众多。广州国企应该进一步降低单个上市公司国有股权的比重，优化法人治理结构，提升上市公司的市场化程度，探索建立有别于国有独资、全资公司的管控机制，把国企改革引向深入。

他还建议，在集团层面，有条件地推行职业经理人制度；条件不成熟的，也要积极试点经理层成员任期制和契约化管理。